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자원회수시설 현대화 사업의 재원조달 위해 민관협력·재정여건 엄격히 분석해 추진해야

서울 자원회수시설, 정책여건변화·시설노후화로 현대화 사업 타당성 상당히 높아

이 연구는 사회기반시설을 건설하고 운영하기 위한 방안의 하나로 민관 협력 사업의 가능성을 타당성, 효율성, 공공성 등을 중심으로 살펴보았다. 구체적으로 서울시가 현재 계획하고 있는 광역 자원회수시설 3곳에 대한 현대화 사업의 타당성을 정책 여건 측면과 시설 노후화 측면에서 검토하고, 서울시의 중장기 재정 건전성을 분석하였으며, 현대화 사업의 민자적격성을 효율성, 공공성, 리스크 부담 측면을 중심으로 검토하였다. 특히 국가와 지자체의 책무, 폐기물 정책 변화, 자원회수시설 처리용량 부족, 자원회수시설 노후화, 기술진단 결과 등 크게 5가지 측면에서 타당성 검토를 진행하였다. 검토 결과 노원과 강남자원회수시설에 대한 기술진단 결과를 제외하면 서울시 광역 자원회수시설 현대화 사업의 타당성은 상당히 높다. 

자원회수시설 현대화 사업, 재정사업 추진엔 서울시 재정여건 충분치 않을 전망

서울시 중장기 재정여건이 광역 자원회수시설 전체를 재정사업으로 추진하기에 충분하지 않음을 재정건전성 분석을 통해 확인할 수 있었다. 특히 광역 자원회수시설 현대화 사업 절차에 소요되는 시간을 고려하면 중장기적 관점에서의 재정 건전성이 중요한데, 2020년대 중반 이후 서울시의 재정여건은 더욱 악화될 전망이어서 일부 시설에 대해서는 민관 협력 사업 형태로 사업을 진행할 필요가 있다. 이 연구에서 재정건전성이 악화될 전망이라는 분석이 나왔는데 그 주요 근거로는 고령화에 따른 노동가능인구 감소와 재정지출 증가, 저성장 및 부동산 경기 하락으로 인한 세수입 감소 등을 들 수 있다. 게다가 팬데믹 이후 최근의 경기둔화로 정부와 서울시의 재정건전성이 더욱 악화되는 방향으로 작용하고 있다. 

자원회수시설 민관협력사업 적격성 분석…효율성·리스크 분담 강점, 공공성 약점

서울시 광역 자원회수시설 현대화 사업의 민자적격성 여부를 효율성, 리스크 분담, 공공성 측면에서 분석하였다. 효율성 측면에서는 민관 협력 사업으로 진행하는 것이 재정사업으로 진행하는 것보다 상대적으로 유리할 것으로 판단된다. 특히 비용절감과 혁신 가능성, 경쟁과 시장기능 활용 가능성, 정부 예산제약과 사업시급성 측면에서 민관 협력 사업의 효율성이 더 뛰어날 것으로 예상된다. 리스크 분담 측면에서는 민관 협력 사업으로 진행하는 것이 재정사업으로 진행하는 것보다 유리할 것으로 판단된다. 특히 운영 리스크 측면과 건설 리스크, 재무 리스크 측면에서의 리스크 분담은 민관 협력 사업이 효과적일 것으로 예상된다. 그러나 공공성 측면에서는 재정사업으로 진행하는 것이 민관 협력 사업으로 진행하는 것보다 유리할 것으로 판단된다. 특히 적정가격에 의한 공급과 절차의 개방성, 민주성 측면에서 재정사업의 공공성이 더 뛰어나다. 

서울도심 정비확대로 혼합형 적용도 확대,혼합형 개선 ‘보존연계 통합형’ 도입 필요

최근 도심 정비정책 변화와 혼합 정비형 추진 확대에 따른 대응 필요

그동안 서울도심(구 역사도심)은 노후화가 심화되고 4차 산업혁명 등 시대적 변화에 부응한 신산업 도입 등 산업구조 변화가 정체되면서 날로 저하되는 도심의 경쟁력과 활력을 높이기 위한 전환점을 마련하고자 도심의 변화 수단인 정비사업을 확대하고, 각종 정비사업을 유인하는 인센티브를 제공하는 정비 활성화 정책을 발표하였다. 
기존에 해제하였던 정비사업구역을 재지정하고, 동대문 주변 낙후지역을 중심으로 정비 가능한 정비예정구역을 확대 지정하여 도심 내 일반상업지역에서 특성 보호가 필요한 일부 지역을 제외하고는 대부분의 지역이 정비 가능하도록 바꿨다. 또한, 높이와 용적률 등 규제를 완화하여 정비사업이 활성화될 수 있도록 도심의 중장기 발전계획인 “서울도심 기본계획(전 도심부 발전계획)”을 변경하고, 도심 주거와 신산업 도입을 확대하여 도심의 경제적 기반이 강화될 수 있도록 하였다. 이러한 정비의 양적인 확대 정책과 함께, 기후변화 및 코비드 이후 점차적으로 증가하는 녹지에 대한 수요를 반영하여 정비사업 추진 시 30% 이상 녹지확보를 의무화하는 녹지생태도심 정책을 신규로 도입하여 정비의 질적 개선을 도모하고 있다. 
이러한 변화를 담아 향후 신규로 추진하는 정비구역에 대해서는 일반 정비형과 소단위 정비형을 혼합해서 지역특성을 존중하면서 기반시설을 개선할 수 있도록 하는 혼합 정비형 추진을 정하고 있으나, 이에 대한 개념이 모호하고 각종 변화된 기준 등을 담아 추진할 수 있는 활용방안이 없어 구체적인 검토가 필요한 상황이다. 

혼합형을 구성하는 일반·소단위·보존형 각각의 문제점 개선이 우선되어야

일반 정비형은 도심재개발사업을 도입하면서 적용하고 있는 일반적인 정비수법으로서 전면철거하고 새로운 개발을 추진한다는 의미에서 “전면철거 재개발(Scrap & Build)” 방식으로도 불린다. 개발규모가 크기 때문에 사업성도 높고 효율적이며, 도로·공원 등 정비기반시설 개선 효과도 높다. 반면에, 도로 몇몇을 제외하고는 대부분 기존 도시조직과 무관하게 도로와 공원을 구획하여 해당 지구의 특성을 알아볼 수 없게 될 정도로 지역 특성에 대한 고려가 부족하다. 또한 구역 전체에 대한 계획적 고려 없이 지구가 분할 개발되어 보행 단절, 활력 저하 등 문제를 양산하고 있다. 구역 전체 차원에서 지역특성 반영 및 구역단위의 통합 연계 개선이 필요하다.
소단위 정비형은 일반 정비형의 문제점을 개선하고자 2000년 초반 다양한 논의를 거쳐 기존 도시조직 특성을 존중하면서 소단위로 정비하는 정비수법의 하나로 자리 잡게 되었다. 실제 시행은 2010년 초반 ‘관수동’을 시범사업으로 추진하면서 검토를 시작하여 중반부터 본격적으로 적용되었으며, 98개소까지 확대하였지만 최근 21개소로 축소하고 대신 혼합형 추진을 검토하고 있다. 초창기에는 지구단위계획을 수립하여 추진되었으나, 기반시설 설치와 자율적 정비에 한계를 보이면서 지구단위계획을 토대로 정비계획을 수립하면서 ‘소단위 정비형’이 모양을 갖추기 시작하였다. 하지만 소단위 정비는 현실적으로 기존 특성을 발전시켜 나가는 보존방식보다는 변화를 최소화하는 정비방식을 따르다 보니, 오히려 기반시설이나 건축물의 질을 저하시키는 한계를 보여 왔다. 본연의 취지를 살려 소단위에 한정하지 않고 특성을 살리면서 다양한 규모로 정비될 수 있도록 고민할 필요가 있다.  
보존형도 2000년 초반 도심의 특성과 매력을 살려 나가기 위한 노력으로 역사문화자원을 포함하고 있는 재개발 구역의 보존계획 수립을 의무화하면서 시작되었다. 2001년 도심재개발 기본계획에서 보전 재개발 수법을 처음 도입하고, 역사문화자원의 보존을 고려한 재개발 유도지침이 마련되었다. 이후 점차 확대되어 현재 15개 지구가 보존형으로 지정 추진되고 있으며, 보존형으로 지정된 지구에서는 역사문화자산을 보존하는 대신, 건폐율과 기반시설 부담률을 완화·적용하고 인접 지구에서 용적률 이전을 적용할 수 있도록 하고 있다. 하지만 건폐율 완화 및 기반시설 공공 지원에도 불구하고 용적률 이전을 위한 추진 절차도 마련되어 있지 않고 증축 등 현상변경이 어려워 사업성을 확보해 역사문화자산을 보존하면서 정비사업을 추진하기란 사실상 불가능한 셈이다. 사유지 내 역사문화자산의 훼손이 가속화되는 상황에서 역사문화자산별로 다양한 수단을 마련하여 보존을 하면서도 정비가 가능하도록 현실화할 필요가 있다.

혼합형, 지역특성 반영은 가능하나 개별 정비수법의 문제는 과제로 남아

2016년 도시·주거환경 정비 기본계획(도시환경정비사업부문)을 재정비하면서 지역특성과 주변 여건을 고려하여 한 구역 내에서 사업지구 단위별로 일반 정비형, 소단위 정비형, 그리고 보전 정비형을 적용할 수 있는 ‘혼합형’ 운영방식을 도입하면서 처음 적용하였다. 이는 독립된 정비수법이라기보다는 전면 철거방식으로 추진하던 ‘일반 정비형’의 문제점을 개선하기 위하여 일반형에 소단위와 보전 정비형을 혼합하여 추진할 수 있도록 전환하는 방식이다. 일반형이 혼합형으로 전환되면서, 일반형 구역을 대상으로 소단위 정비형과 보전 정비형 추진을 검토하여 정비지침(당시 재생관리지침)을 변경하여 추진하였다. 최근 변경된 정비 기본계획에서도 일반형 정비지구에서 혼합형 추진이 가능하도록 허용하였고, 일부 소단위 정비지구와 재지정된 정비예정구역에 대해서도 혼합형 추진을 결정하여 향후 혼합형 정비의 확대가 예상된다.  
최근에는 공평 15·16지구를 도시건축혁신 시범사업으로 추진하여 종로변 역사문화자산과 피맛길을 보전하면서 정비하는 ‘지구 내 혼합형’ 정비를 시도하였다. 종로 전면 블록은 소단위로 정비하고, 후면부는 보전에 대한 높이 완화를 적용받아 일반형으로 정비를 추진하였다. 기존 정비수법을 개선하는 새로운 정비수법으로서 각 정비수법의 문제를 개선하는 지구 내 혼합형 정비의 가능성을 확인하였으나, 소단위 정비지구의 정비 문제와 일반형 정비지구의 과도한 정비 문제는 여전히 과제로 남아 있다.  

서울시, 민간분야 중대시민재해 정책지원으로 중대재해 적극 관리와 시민의 안전 도모해야

공공분야뿐 아니라 민간분야의 중대시민재해 관리 대한 서울시 차원의 지원 필요

중대산업재해는 노무를 제공하는 사람이 업무에 관계되는 작업 또는 업무로 인하여 사망 또는 부상하거나 질병에 걸리는 결과를 야기한 재해를 말하는 것으로 중대산업재해 보호대상은 종사자다. 이에 반하여 중대시민재해는 공중이용시설, 공중교통수단, 원료 및 제조물을 대상으로 설계, 제조, 설치, 관리상의 결함을 원인으로 하여 발생한 재해로 중대시민재해 보호대상은 시민이다.
중대시민재해는 공공분야와 민간분야로 분류될 수 있으며, 공공분야에서 중대시민재해 관리는 지자체 차원에서 현황을 파악하고 관련 종사자를 대상으로 교육을 하는 등 다양한 대책을 수립하고 있다. 그러나 민간분야에서는 사업체 특성에 따라 이해 부족, 적용 대상 여부, 실질적인 안전관리계획 수립 부재 등으로 인하여 중대시민재해 관리에 어려움이 있다. 따라서 서울시민의 안전관리를 위하여 공공분야뿐만 아니라 민간분야에서도 중대시민재해 관리에 대한 서울시 차원의 지원을 검토할 필요가 있다.

서울시 중대시민재해 대상물 조사해…전체 25만여 개 중 원료･제조물 가장 많아

서울시 중대시민재해 대상물을 조사한 결과 전체 대상물은 25만여 개이며, 이 중 원료 및 제조물이 11종으로 약 24만 개, 공중이용시설이 35종으로 약 7천 개, 공중교통수단이 3종으로 약 1백 개다. 
원료 및 제조물 내에서 「식품위생법」에 의한 식품, 식품첨가물, 기구 및 용기･포장 관련 사업체가 약 21만 개로 대부분을 차지하고 있으며, 이 중 일반음식점, 휴게음식점이 압도적으로 높은 비중을 차지하고 있다. 공중이용시설에서는 「실내공기질 관리법」에 의한 시설물이 약 3천 개로 47%를 차지하고 있으며, 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」에 의한 시설물이 약 2천 6백 개로 37%를 차지하고 있다. 세부 항목으로는 업무시설, 대형건축물, 어린이집, 음식점, 학원 등이 많은 비중을 차지하고 있으며, 어린이집, 의료기관 등 안전취약계층이 이용하는 시설물도 많은 비중을 차지하고 있다. 공중교통수단에서는 「도시철도법」, 「철도산업발전기본법」에 의한 도시철도차량, 철도차량 중 동력차･객차, 「항공사업법」에 의한 운송용 항공기가 해당하며, 도시철도차량은 72량/30편성, 항공기는 90여 개가 민간분야 중대시민재해 시설물에 해당한다.

민간분야 중대시민재해 관리 장애요인에 “경영진 인식부족” “제한된 재원” 꼽아

민간분야 중대시민재해 인식과 관리 현황을 살펴보기 위해 실태조사를 한 결과 전체 조사대상의 66.2%가 “중대시민재해 대상 시설물인지 알고 있다”고 응답하였다. 원료 및 제조물 사업장은 37.0%, 공중이용시설은 76.7%가 중대시민재해 대상 시설물인지 알고 있다고 응답해 원료 및 제조물 사업장의 인식이 더 낮은 것으로 나타났다. “중대시민재해 의무사항 내용을 알고 있다”고 응답한 사업장과 시설물은 58.9%로 나타났으며, 원료 및 제조물 사업장은 34.5%, 공중이용시설은 67.7%가 중대시민재해 의무사항 내용을 알고 있다고 응답했다. 중대시민재해 관리 실천 시 장애요인으로 원료 및 제조물 사업장에서는 ‘경영진 인식 부족’이라는 응답이 가장 많았고, 공중이용시설에서는 ‘제한된 재원’ 응답이 가장 많았다. 해당 장애요인을 많이 선택한 사업장 및 시설물을 세부 분야별로 살펴보면 원료 및 제조물 중에서는 일반음식점과 방향탈취제품업, 공중이용시설에서는 의료기관, 산후조리원, 노유자시설, 다중이용업소 등으로 이들을 대상으로 맞춤형 지원이 필요하다.
중대시민재해 관리의 성과 향상을 위한 정책으로는 ‘경제적 지원’이라는 응답이 가장 많았고, 이를 선택한 사업장 및 시설물은 원료 및 제조물에서는 일반음식점, 방향탈취제품업이었으며, 공중이용시설에서는 의료기관, 어린이집, 노유자시설, 다중이용업소 등이었다. 
민간분야 중대시민재해 관리 활성화를 위해 원료 및 제조물 분야에서는 안전점검비 지원과 안전관리 우수 사업장 인센티브가 필요하다고 하였으며, 공중이용시설에서는 안전점검지원비와 안전인력 유지비의 지원이 필요하다고 하였다.
정책 선호도 부분에서 원료 및 제조물과 공중이용시설 모두 경제적 지원을 선호하였으며, 기타 의견으로 원료 및 제조물에서는 매뉴얼 배포, 공중이용시설에서는 컨설팅 지원을 선호하였다.

서울시, 대기오염 개선·탄소중립 달성 목표로 차량 운행제한 추진하되 지원대책 다양화해야

서울시, 2022년 내연기관차 운행제한 계획 발표…세부 내용 검토해 구체화 필요 

서울시는 2022년 9월, 대기오염물질 절반 감축과 대기질 세계 10위권 도입을 비전으로 하는 ‘더 맑은 서울 2030’ 계획을 발표했다. 이 계획의 핵심 대책 중 하나가 2050년 내연기관차의 퇴출을 목표로 추진하는 내연기관차의 단계별 운행제한이다. 2025년까지 4등급 차량의 녹색교통지역 운행제한과 서울 전역 5등급 차량 운행제한, 2030년까지 4등급 차량의 서울 전역 운행제한, 2050년부터 내연기관차 운행제한의 서울 전역 확대 등이 서울시의 중장기 계획이다. 유럽의 많은 도시처럼 서울시도 내연기관차의 단계별 운행제한에 대한 중장기 계획을 대기오염 관리의 핵심 대책으로 발표한바, 이를 추진하기 위한 세부적 내용을 검토해 구체화할 필요가 있다. 

유럽 주요 도시, 대기오염·기후변화 대응 위해 차량 운행제한(LEZ) 활발히 시행

세계 주요 도시는 기후변화, 에너지 위기에 대한 대응으로 친환경 교통정책을 적극 추진하고 있다. 특히 유럽 국가를 중심으로 도시의 대기질 개선을 위해, 대기오염물질 배출이 많은 차량의 운행을 제한하는 Low Emission Zone(LEZ) 제도가 활발히 시행되고 있다. 유럽의 LEZ는 2019년 228개 지역에서 2022년 320개 지역으로 40% 증가했고, 2025년까지 507개 지역에서 LEZ가 운영될 것으로 예상된다. 해외 도시들의 LEZ 적용 기준, 운영 방법, 정책 수용성 확보 방안, 지원제도 등을 종합하면 다음과 같다.
첫째, LEZ 적용 대상 차량의 배출기준과 적용 대상 차량 범위를 단계적으로 확대한다. 도입 초기에는 주로 대형 경유차 대상으로 최소 기준 Euro 3가 적용됐으나 현재는 많은 도시에서 Euro 6가 최소 통행 허용기준으로 적용되고 있다. 더 나아가 암스테르담은 2025년, 파리와 밀라노는 2030년, 브뤼셀은 2035년에 내연기관차 금지 목표를 제시하고 차종별, 연료별 운행제한 기준을 연차별로 강화해 적용하는 ZEZ(Zero Emission Zone) 로드맵을 제시하고 있다. 적용 차종도 LEZ 초기 대형 경유차에서 시작해 휘발유차, 이륜차로 확대하고 있다.
둘째, 자동차 운행제한의 공간적 적용 범위도 도입 초기에는 작은 도심 지역에 적용한 후 도시 전체 또는 인근 도시로 확대하고 있다. 런던은 2019년 Central London에 ULEZ(Ultra LEZ)를 도입한 이후 2021년에는 Inner London으로, 2023년 8월에는 런던 전역까지 확대했다. 파리도 Greater Paris까지 운행제한 적용 범위를 확대했고, 2025년에는 인구 15만 명 이상의 프랑스 도시에 저배출 구역을 지정할 계획이다.
셋째, 과금 및 벌금 등 운행제한 운영체계도 다양하다. 런던, 밀라노 등은 기준 미충족 차량에 대해 일일 통행요금 납부나 일정 횟수의 연간 통행권 구매로 운행을 허용한다. 반면, 파리나 베를린은 우리나라처럼 벌금 체계로만 운영한다. 모든 도시에서 위반 시 과태료를 부과하며, 차종별 과태료를 차등 적용하는 도시, 일괄 동일 과태료를 적용하는 도시 등 다양하다. 사전 납부 시 과태료를 할인해 주기도 하며 상습 위반차량에는 할증 또는 면허정지를 부과하기도 한다. 대부분 번호 인식 카메라 시스템으로 단속한다. 
넷째, 농업용 및 임업용 트랙터, 크레인 등 특수차량, 경찰차, 군용차, 응급차, 소방차 등 공익 제공 차량, 클래식 차량, 장애인 차량 등 도시별 상황에 맞는 운행제한 제외 대상을 설정해 운용하고 있다. 소규모로 추진하는 LEZ의 경우, 거주민에게 무료 통행권, 요금할인, 단속 시 유예 등의 혜택도 함께 제공한다. 
다섯째, 제도 수용성 향상을 위해 기존 노후차를 폐차하고 신차 또는 기준을 충족하는 중고차로 전환하는 경우 보조금을 지원하며, 전기차 등 무공해차로 전환 시 추가 지원한다. 특히 LEZ 시행의 영향을 많이 받는 저소득층, 소상공인에게는 더 많은 지원금을 보조한다. 노후차 폐차 후 지속 가능한 통행수단으로 전환을 장려하기 위해 다양한 지원책도 갖추고 있다. 대중교통 이용 촉진을 위한 무료이용 교통패스, 공유자전거·공유차 등 이용요금 할인, 자전거 구매 시 할인 등이 그 예이다. 
여섯째, 의견수렴을 위해 이메일, 우편, SNS, 언론보도 등 다양한 채널을 통해 LEZ 세부 정보를 제공하며, 관련 설문조사를 주기적으로 실시하는 절차를 진행했다. 런던과 브뤼셀은 LEZ 시행 후 단속 대상 차량 준수율, 교통량, 대기오염 농도 변화 등을 지속해서 모니터링하고 주기적으로 보고서를 발간해 공개하고 있다. 

전문가, 서울 차량 운행제한 계획은 긍정 평가…효과 제고 위한 조기 시행 권고

환경 및 교통 분야 전문가 26명에게 서울시 자동차 운행제한 단계별 방안에 대한 의견을 물었다. 서울시 로드맵의 4, 5등급 차량 운행제한 적용 시기(2025년, 2030년 등)에 대해서는 전반적으로 무리가 없다는 의견이다. 하지만 2025년 4, 5등급 차량이 100만 대 이하로 줄어들 것이 예상되므로 운행제한의 효과, 서울시민의 건강 보호, 서울시의 선도적인 정책 추진 차원에서 계획보다 앞당겨 시행을 권고했다. 현재 5등급 차량의 운행제한이 계절관리제 기간과 상시 운영처럼 2단계로 운영되는 것을 참고해, 4등급 차량 운행제한도 상시 운행제한에 앞서 계절관리제 및 비상저감조치 기간에 추진하는 것을 제안했다.
정부의 탄소중립 로드맵을 고려해, 대기오염 관리와 함께 탄소중립 달성을 운행제한의 추진 목적에 포함할 것을 권고했다. 운행제한 제외 대상은 시민들의 공감대와 형평성 차원에서 최소화해야 한다는 의견에 대부분 전문가가 동의했다. 하지만, 시민 경제에 미치는 영향을 최소화하기 위해 생계 목적 통행에 대한 지원은 필요하다는 의견이다. 역차별이 발생하지 않도록 저소득층, 생계형 차량 운행 시민에 대한 지원대책의 명확한 기준을 마련해 이행할 것을 권고했다. 
운행제한 정책과 함께 적극적인 교통수요관리 정책 추진이 필요하다는 의견도 많았다. 규제 정책은 사전 소통이 중요하므로 적극적인 홍보 캠페인이 선행되어야 함을 강조했다. 또한 해외 도시 사례처럼 운행제한 제도 시행 결과를 주기적으로 분석해 시민에게 공개가 필요하다는 데도 모든 전문가가 동의했다.

서울시민 73%, 서울시 자동차 운행제한 계획에 찬성…반대는 6.3%에 불과해

서울시 거주 20세 이상 69세 이하 성인 남녀 중 차량을 소유 또는 운행하는 시민 1,000명을 대상으로 설문했다. 응답자의 73.0%가 서울시 자동차 운행제한의 중단기 계획에 찬성하고 반대는 6.3%에 그쳐, 서울시민의 긍정적 평가를 확인했다. 가장 적절한 운행제한 시간대로는 ‘6시~21시’(주말, 공휴일 포함) 37.9%, ‘평일 6시~21시’ 32.8%, ‘24시간 내내’(모든 요일) 28.8%로 응답했다. 자동차 운행제한 대상으로는 ‘전국 차량 중 해당 등급’까지 제한이 적절하다는 의견이 47.2%로 과반에 가까웠으며, ‘수도권 등록 차량 중 해당 등급’ 36.0%, ‘서울시 등록 차량 중 해당 등급’ 16.7% 순서로 나타났다. 
유럽 도시들은 운행제한 대상 차량을 조기폐차 후 차량을 구매하지 않고 지속가능한 통행수단(대중교통, 공유 차량, 자전거 등)으로 전환하도록 장려하기 위해 1~3년 무제한 대중교통패스, 자전거 및 공유차량 이용요금 지원 등 ‘녹색교통 전환지원금 제도’를 운영 중이다. 이러한 녹색교통 전환지원금 제도의 국내 도입에 찬성 응답은 67.3%이고, 반대는 7.4%에 불과했다. 신규 차량 미구매 및 1년간 차량 미등록 시 적정 녹색교통 전환지원금 수준으로는 ‘차량 구매의 경우보다 높은 수준’이 38.3%로 가장 많았으며, ‘차량 구매의 경우와 같은 수준’ 34.1%, ‘1년 대중교통이용 평균 요금 수준’ 27.5%의 순으로 나타났다. 

서울사랑상품권의 운영 진단과 개선방안 통해 지역경제 활성화와 지역화폐 정책효과 극대화

서울시, 2020년 도입된 서울사랑상품권의 정책효과 극대화 위한 운영 방향 제시

지역화폐는 소비자 효용 측면에서 효과는 있지만, 지역경제 활성화라는 측면에서는 여전히 검토가 필요한 부분이 많다. 지역사랑상품권의 경제적 효과에 대해서는 찬반 의견이 갈리지만, 소상공인의 매출 증대에 긍정적 영향을 미친 사실에 대해서는 대체로 동의하고 있다. 이러한 논의를 바탕으로 전국적으로 지역화폐의 일종인 지역사랑상품권이 도입되었다. 이에 서울시는 2020년부터 지역 내에서만 사용할 수 있는  지역화폐인 서울사랑상품권을 발행하고 있다. 서울사랑상품권은 소상공인을 위한 지원 정책 중 하나로 분류되고 있으며, 경제위기 상황에 소상공인들에게 큰 도움이 되었다고 평가받고 있다. 다양한 논란과 정책 기조의 변화에도 소상공인을 위한 정책적 대안이 부족한 가운데 지역화폐의 운영을 당장 중단하기는 쉽지 않은 상황이다. 이러한 상황에서는 현재 운영 중인 서울사랑상품권 제도의 정책적 효과가 유지될 수 있도록 현행 제도를 진단하고 개선 방안을 도출하는 것이 바람직하다. 따라서 이 연구에서는 해외사례, 계량 분석, 전문가와 자치구 의견 조사 등을 통해 현황과 실태를 분석하고 정책적 효과가 극대화될 수 있는 운영 방향을 제시했다.

국가별로 지역화폐의 운영 방식에는 큰 차이, 비영리단체에 의한 운영이 다수

지역화폐는 19세기에 영국에서 처음 도입되었으며, 1983년 북미 지역의 공동체 부조 형태로 지역화폐가 도입된 이후 발행 형태가 다양화되었다. 현재 다양한 지역화폐가 운영 중이지만, 국가별로 지역화폐의 운영 방식은 큰 틀에서 차이를 보인다. 이 연구에서는 미국, 영국, 독일, 일본 등 4개국 지역화폐의 현황과 대표적인 사례를 중심으로 조사를 시행하였다. 미국은 대부분의 지역화폐가 지역 커뮤니티의 자발적 운영으로 이루어지고 있으며, 실제로 경제적 효과와 지역민의 참여율은 높지 않은 것으로 평가받고 있다(이경아, 2020). 영국은 지역 특성에 맞는 다양한 거래 방식으로 차별화되어 발행되고 있으며, 일부 지역의 경우 지자체의 지원이 이루어지는 것이 특징이다(이정은, 2019). 독일의 지역화폐는 협동조합, 협회 등과 같은 비영리단체에 의해 운영되고 있으며, 기간에 따른 가치하락을 통해 원활한 화폐의 유통 및 소비를 유도하고 있다. 일본은 지역경제 활성화뿐만 아니라 사회적 활동 참여에 대한 보상과 기부시스템 운용 등 다양한 용도로 지역화폐를 활용한 것이 특징이다.

서울시, 다양한 상품권 발행…서울사랑상품권은 누적 발행 4조에 판매 3조 넘어

서울시는 다양한 종류의 상품권을 발행하고 있다. 발행한 자치구 내에서만 사용이 가능한 자치구상품권, 서울 전역에서 사용할 수 있는 광역상품권이 가장 대표적이다. 그 외에 상권회복 목적으로 발행하는 상권회복특별상품권, 특정 인터넷몰에서 사용 가능한 E서울사랑상품권, 배달앱에서만 사용 가능한 배달전용상품권, 법인을 대상으로 판매하는 법인상품권 등이 있다.
2020년부터 발행을 시작한 서울사랑상품권의 누적 발행 규모는 4조 4,532억 원이었으며, 누적 소요 예산은 총 4,232억 원이었다. 연도별로 소요 예산을 살펴보면 2020년 605억 원, 2021년 1,373억 원, 2022년 1,353억 원, 2023년 901억 원이었으며, 총 4,232억 원 중 시비가 2,470억 원으로 58.4%를 차지, 구비(1,227억 원), 국비(535억 원) 순으로 나타났다. 
2023년 7월 기준 서울사랑상품권의 판매 건수는 886만 6,269건, 판매 금액은 3조 5,232억 원이었다. 건당 결제금액은 상승하는 추세로 2020~2021년에는 29,605원이었으나 2022년에는 37,940원, 2023년에는 39,031원이었다.
서울사랑상품권 구매 후 미사용액은 2023년 7월 기준 3,013억 원으로 전체 판매 금액의 8.6% 수준이고, 일부 시민들은 상품권 구매 후 바로 소비하지 않고 일정 기간 보유하고 있는 것으로 파악되었다. 
서울사랑상품권의 사용처를 업종별로 살펴보면 상위 5개 업종으로의 결제 집중 현상을 확인할 수 있다. 상위 5개 업종은 ① 음식점/식음료업, ② 식자재/유통, ③ 입시/교습학원, ④ 보건/복지, ⑤ 생활/리빙 등이었으며, 이들 업종이 전체 결제금액의 70.4%를 차지하였다.

수도권 균형발전 위해 예비타당성조사 진행 시 수도권 사업도 지역균형발전 항목 평가 있어야

중앙정부, 지방정부 모두 수도권·비수도권 균형발전 위해 다양한 정책 추진 중

지역균형발전은 지역 간 사회·경제·문화적 제반 여건과 삶의 질이 어느 정도 비슷하거나 최소한의 요건을 구비하도록 하는 과정을 의미한다. 우리나라는 1960년대 이후 다양한 지역발전정책을 시행하고 있으며 수도권 균형발전정책 역시 중앙정부와 지방정부 차원에서 다양한 방법으로 추진되고 있다. 중앙정부 차원에서는 1994년에 비수도권과의 대립적인 관점이 아닌 수도권 정비와 내부 균형 측면으로 수도권정비계획법을 개정하였고, 수도권 내부 불균형 문제를 해소하기 위해 4차 수도권정비계획(2021)을 수립하였다. 수도권의 각 지방자치단체도 지역균형을 위해 조례를 제정하고 지역균형발전계획(도시균형발전 기본계획, 지역균형발전 기본계획)을 수립하여 다양한 지역균형발전사업을 추진 중이다. 

2019년 예비타당성조사, 수도권과 비수도권 사업 평가항목·비중 이원화해 적용

예비타당성조사는 국가재정법에 의거하여 대규모 신규 사업의 적정성을 평가하는 절차로 1999년부터 시행된 이후, AHP(Analytic Hierarchy Process) 분석, 고용효과분석을 도입하는 등 꾸준히 제도를 개편하였다. 2019년에는 수도권 사업과 비수도권 사업의 평가항목과 비중을 이원화하여, 수도권 사업은 경제성(60~70%)과 정책성(30~40%)만으로 평가하고 비수도권 사업은 지역균형발전평가를 강화(5%p↑)하고 경제성을 축소(5%p↓)하는 방향으로 제도를 개편하였다. 특히 지역 간 불균형 심화를 방지하는 역할을 하는 지역균형발전 항목의 경우, 비수도권 사업에 대해서만 평가하고 가점제로 변경하였다.

개편 후 비수도권 사업은 낮은 B/C도 통과되고 수도권 사업은 높은 B/C도 고전

2019년 직전 제도 변화 시점인 2017년부터 2019년까지와 2019년 제도 개편 후부터 2023년 5월 현재까지 발표된 예비타당성조사 결과를 비교·분석하였다. 먼저 제도 개편 이전인 2017년부터 2019년까지의 사업 58건을 분석한 결과, B/C값이 0.80 미만임에도 불구하고 예비타당성조사를 통과(AHP 0.5 이상)한 경우는 수도권·비수도 권 모두 없었으며, B/C 0.8 이상이더라도 미통과된 사업은 수도권 지역의 경우 5.88%, 비수도권의 경우 4.88%로, 통과율의 차이가 크지 않지 않았다.
그러나 2019년 예비타당성조사 제도 개편 후의 사업 180건을 분석한 결과, 전체 사업 중 B/C값이 0.80 미만임에도 불구하고 예비타당성조사를 통과한 사업의 비율이 수도권은 2.4%(1/42), 비수도권은 20.3%(28/138)이었다. 또한 B/C값이 0.80 이상이어도 예비타당성조사를 통과하지 못한 사업의 비율이 수도권은 9.5%(4/42)이나 비수도권은 2.9%(4/138)에 불과하였다. 
제도 개편 이후 비수도권 사업은 낮은 B/C값에도 지역균형발전 항목 가점의 도움으로 통과하는 경우가 많지만, 수도권 사업은 상대적으로 높은 B/C값에도 지역균형발전이 고려되지 않아 통과하지 못하는 경우가 많았다. 수요가 부족한 수도권 낙후지역은 지역균형발전 가점 등의 정책적 뒷받침이 없어 예비타당성조사를 통과하기 힘든 것으로 판단된다.

서울시 대중교통체계 취약 지점 개선을 위해 수요응답형 이동서비스(DRT) 도입 마련해야

서울시 버스, 이용감소·보조금증가로 위기…수요응답형 이동서비스에서 해답을! 

2004년 대중교통 개편 이후 서울시의 지속적인 투자와 다양한 노력에 힘입어 버스의 수단분담률은 2010년까지 증가했으나, 이후 최근까지 지속적으로 감소하고 있다. 코로나19 팬데믹 이후 버스 이용객은 더욱 급감하였고, 이에 따라 시내버스 보조금도 2019년 2,915억 원에서 2022년 8,144억 원으로 약 2.8배 증가하였다.
버스 이용수요의 감소와 그로 인한 보조금 증가의 이유는 교통서비스에 대한 시민의 요구는 다양해졌지만 버스의 서비스 수준이 이에 부응하지 못했기 때문으로 보인다. 팬데믹, 모빌리티 산업의 변화 등으로 시민들이 교통수단을 이용하는 행태는 지속적으로 변화한 반면, 버스 운영체계는 2004년 대중교통체계 개편 이후로 크게 변화하지 못했다.
버스에서 발생하는 대표적인 문제 중 하나는 출퇴근 시간에 집중된 수요로 인해 혼잡한 버스에서 시민들이 느끼는 불쾌감과 안전에 대한 불안감이다. 반면에 버스 수요가 적은 지역에서는 마을버스 운영업체의 적자 누적으로 버스 운영횟수가 줄어 서비스 수준이 악화되기도 하고, 심야시간 이동에 대한 불편도 여전히 크다. 심야버스가 운영 중인 데에도 2022년 4월부터 발생한 심야택시 대란은 심야시간대 이동수단에 대한 시민들의 요구와 관심이 크다는 것을 단적으로 보여준 사례이다.
이처럼 일상에서 버스를 이용하는 시민들이 지속적으로 느끼는 불편을 해결할 방법은 없을까? 많은 전문가가 수요응답형 이동서비스(Demand Responsive Transportation, 이하 DRT)에서 그 해답을 찾고 있다.

버스서비스 취약 지점 개선 위해 노선대체·출퇴근맞춤·심야버스연계 DRT 제안

이 연구에서는 교통카드 데이터 분석을 바탕으로 버스 서비스의 취약 지점을 1) 이용수요 과소로 인한 문제, 2) 이용수요 과밀로 인한 문제, 3) 심야 이동서비스의 부족 문제로 도출했다.
첫 번째, 버스 이용수요가 과소하여 배차간격이 길어지면 서비스 수준이 낮아져서 다시 이용수요가 감소하고, 종국에는 운영기관의 수익성이 감소하여 운행 중단에까지 이르는 문제가 발견되었다. 이러한 유형은 비교적 이용수요가 적고 준공영제에 포함되지 않은 마을버스에서 주로 발생한다. 이 연구는 마을버스 일부 노선을 수요응답형으로 대체하는 ‘노선 대체형 DRT’를 제안했다.
두 번째, 버스 이용수요가 과밀한 구간에서는 쾌적성과 안전성의 문제가 발견되었다. 과밀에 대한 우리 사회의 위기감은 코로나19 팬데믹에 따른 전염병 확산, 과밀로 인한 대형사고를 겪으며 더욱 커졌다. 특히 지하철 9호선, 김포골드라인 등에서 지속적으로 문제가 제기되고 있으며 버스 또한 이 문제에서 예외가 아니다. 이에 대해서는 출퇴근 시간대에 이용수요 과밀구간을 운행하는 ‘출퇴근 맞춤형 DRT’를 제안하였다.
마지막으로 심야버스에서는 정거장에서 최종 목적지까지 이동하는 단계(last mile)가 주된 문제점으로 나타났다. 심야버스 이용자는 최종 목적지까지 자가용과 택시를 제외하면 이동할 방법이 없어 이동성이 취약한 것으로 나타났다. 이에 대해서는 ‘심야버스 연계형 DRT’를 제안하였다.

운영 적자와 이용자 불편을 동시에 해결, ‘노선 대체형 DRT’로 대기시간 해결 

시내버스는 준공영제로 운영되므로 적자가 증가하여도 일정한 서비스 수준을 유지할 수 있다. 반면 서울시 마을버스는 팬데믹 이후 이용수요가 28.6% 감소함에 따라 250개 노선 중 196개 노선이 운행횟수를 최대 37%나 줄였다. 이처럼 운행횟수를 줄이게 되면 배차간격이 증가하고 이용객들은 더 긴 대기시간을 견뎌야 한다.
노선 대체형 DRT의 후보지는 비교적 이용수요가 적은 노선 중에 운영구간이 중첩되어 복수의 노선을 DRT로 대체할 수 있는 지역을 대상으로 한다. DRT 도입에 따른 효과분석을 위해 실제 마을버스 이용수요를 바탕으로 사례분석을 수행한 결과, 해당 지역에서 기존에 운영되던 마을버스와 동일한 대수의 DRT를 운영하면 모든 이용자에게 배차가 가능하고 대기시간은 기존 대비 1/3 이하로 감소하는 것으로 나타났다.

서울시민의 체감경기는 전 분기 대비 하락

2023년 3/4분기까지 증가세를 보이던 서울의 소비자태도지수는 4/4분기 들어 하락 전환

• 시민의 체감경기를 종합하는 서울의 ｢소비자태도지수｣는 표준화지수를 기준으로 전 분기 대비 4.4p 하락한 91.5를 기록
  • 4분기 ｢소비자태도지수｣는 표준화지수를 기준으로 91.5를 나타내며 2분기 만에 하락 전환
• 2024년 ｢소비자태도지수｣는 전년과 비슷한 수준을 보일 것으로 전망
  • KDI는 2024년 한국 경제에 대해 수출은 증가하지만 고물가·고금리의 영향으로 소비 성장세가 둔화되어 완만한 회복세를 보일 것으로 전망
  • ‘소비자태도지수’의 개략적 추세는 민생과 직결된 물가 및 경기상황, 고용지표 등에 따라 움직이는 경향이 있기 때문에 고물가·고금리 흐름이 2024년에도 이어질 경우 전년도와 마찬가지로 기준치(100)를 밑돌 것으로 예상

2023년 4/4분기 서울의 현재생활형편지수와 미래생활형편지수는 모두 하락

• 4/4분기 ｢현재생활형편지수｣와 ｢미래생활형편지수｣는 각각 82.5, 91.3으로 두 지수 모두 전분기 대비 하락
  • 서울의 ｢현재생활형편지수｣는 전 분기보다 3.0p 내린 82.5로 2분기만에 상승세를 반납
  • 서울의 ｢미래생활형편지수｣도 91.3으로 전 분기 대비 4.0p 하락
• 서울시민들이 1년 후 가계 생활형편이 악화될 것으로 보는 주된 이유로는 ‘물가 상승’
  • 시민들은 ‘물가 상승’(51.4%)을 가계 생활형편 악화의 가장 큰 이유로 응답했고, 그 외에 ‘가계소득 감소’(20.7%), ‘가계부채 증가’(10.1%) 등도 지목

4/4분기 서울의 현재소비지출지수는 전 분기 대비 보합, 미래소비지출지수는 소폭 하락

• 서울의 ｢현재소비지출지수｣는 등락을 반복하고 있는 가운데 4분기에는 전 분기와 비슷한 수준인 114.0을 기록
  • 서울의 ｢미래소비지출지수｣도 85.5로 4분기에는 전 분기 대비 1.8p 소폭 하락

40여 년간의 생활권계획 운영경험 토대로 ‘자치구 차원’에서 생활권계획 재정비 필요

1980년대부터 수립·운영되어 온 서울시 생활권계획의 변천과정을 기록

서울시 생활권계획은 오랜 역사를 가지고 있다. 일찍이 1981년 처음으로 구단위 도시기본계획을 수립하면서 ‘생활권계획’을 수립하였으며, 지방자치제 실시와 함께 수립된 1994년 「자치구 도시기본계획」에서는 자치구를 몇 개의 권역(생활권)으로 구분하여 ‘권역별 계획’을 수립한 바 있다. 
이후 2007년에는 서울을 5개 권역(대생활권)으로 구분해서 ‘권역별 발전계획’을 수립하는 등 1980년 이후 시기별 도시계획 여건과 상황에 따라 자치구와 중·소생활권 혹은 권역단위로 생활권계획을 수립하여 운영한 경험이 있다. 이러한 경험을 토대로 2018년 5개 권역과 116개 지역생활권을 대상으로 ‘2030 서울 생활권계획’을 수립하게 된 것이다.
이런 점에서 1980년대 이후 시기별로 수립·운영되어 온 서울시 생활권계획의 변천과정을 체계적으로 기록하고, 시기별 생활권계획의 역할과 공간범위, 주요 내용과 특징 등을 파악하여 향후 서울시 생활권계획의 발전방향을 모색할 필요가 있다.

보행일상권 및 생활권계획 법정화에 대비, 생활권계획의 발전방향 제시

코로나 팬데믹 이후 개인 삶의 질에 대한 중요성이 커지면서 일상생활에 ‘N분 도시’ 개념을 도입하려는 도시계획 추세가 확산되고 있다. 이를 반영하여 서울시는 2023년 1월 확정된 「2040 서울 도시기본계획」에서 ‘보행일상권 조성’을 핵심목표로 제시하였고, 국토교통부는 일상생활권 단위로 도시계획이 이루어질 수 있도록 ‘생활권계획’을 제도화하는 방안을 발표하였다. 이렇게 되면 그동안 비법정계획으로 수립·운영되던 생활권계획이 법정화되고, 필요한 지자체별로 적절한 공간단위의 생활권계획을 수립하여 운영할 것으로 예상된다.
이 연구는 생활권계획의 법정화를 앞둔 상황에서 1980년대 이후 서울시 생활권계획의 변천과정을 기록하고, 그동안 생활권계획의 운영경험을 토대로 중간단계 계획으로서 서울시 생활권계획의 발전방향을 제시하는 데 목적이 있다.

서울시, 1980년대 이후 시기별로 도시기본계획을 구체화한 생활권계획 수립

서울시는 1980년 비법정 도시기본계획에 해당하는 「서울시 도시개발 장기구상·중기계획」을 수립한 이후, 시기별로 도시기본계획을 확정할 때마다 이를 지역별로 구체화하는 생활권계획을 수립해 왔다. 1980년대 구단위 도시기본계획(생활권계획)과 1990년대 자치구 도시기본계획(권역별 계획), 2000년대 서울시 권역별 발전계획(5개 권역계획), 그리고 2010년대 ‘2030 서울 생활권계획’(5개 권역 및 116개 지역생활권계획) 등 다양한 공간단위의 생활권계획을 수립·운영해 왔다.

공공 수행 적정성, 조직·인력계획 적정성, 비용효과분석에 대한 상세 검토방안 제안

이 연구, 지방 출연기관 설립 타당성의 항목별 검토 방법론 미흡한 데서 시작

2020년에 ｢지방자치단체 출자･출연기관의 운영에 관한 법률｣ 시행령이 개정되면서 기초자치단체가 출자･출연기관을 설립하려는 경우 관할 지방연구원이 타당성을 검토하고 있다. 지방연구원은 행정안전부에서 정한 법, 시행령, 지침에서 제시하는 항목과 기준을 토대로 타당성검토를 수행하고 있다. 3대 검토기준(① 투자 및 사업의 적정성, ② 설립계획의 적정성, ③ 기대효과), 11개 항목(① 공공 수행 여부, ② 고유목적사업 비율, ③ 경제성 분석, ④ 적정사업주체 여부(유사중복포함), ⑤ 조직 및 인력 수요, ⑥ 출자･출연 계획의 적정성, ⑦ 예산안과 기대성과의 정합성, ⑧ 공무원 정원감축계획, ⑨ 주민복리효과, ⑩ 지역경제 파급효과, ⑪ 지방재정효과)에 대해 타당성검토를 수행하고 있다.
그러나 세부 항목별 검토 방법론이 미흡한 상황이다. 특히 공공 수행 적정성, 조직 및 인력계획 적정성, 비용효과분석 항목은 참고할 만한 검토 방법론이 명확하지 않다. 이에 출연기관 설립 타당성검토의 일관성, 객관성, 신뢰성 확보에 도움을 주고자 주요 검토 항목별 검토 방법론을 마련하였다. 

10개 지방연구원, ’20년 시행령 개정 이후 27개 출연기관 설립 타당성검토 수행

15개 지방연구원을 대상으로 지방 출연기관 설립 타당성검토 수행 현황을 조사하였으며, 11개 1개 연구원은 수행 사례 없음으로 회신의 연구원이 회신하였다. 조사 결과 2020년 시행령 개정 이후 10개 연구원에서 총 27개 출자･출연기관에 대해 설립 타당성검토를 수행하고 있는 것으로 나타났다.

공공 수행 적정성 검토 위해 정책적･법적 타당성, 업무 필요성 등 3개 항목 제안

지방 공공기관 역할 검토, 지방 출연기관 설립 타당성검토 사례분석, 국가연구개발 예비타당성조사 방법론 적용 방안을 종합적으로 고려하여, 공공 수행 적정성 검토를 위해 ‘정책적･법적 타당성 검토’, ‘업무 필요성 및 시급성 검토’, ‘기관 설립 이외의 정책수단 검토’ 등의 세 가지 검토항목을 제안한다. 먼저 ‘정책적･법적 타당성 검토’에서는 중앙정부 및 지방자치단체 정책과의 부합성, 유관 계획과의 부합성, 법적 기준을 검토한다. ‘업무 필요성 및 시급성 검토’에서는 사전조사와 분석이 적절하게 수행되었는지를 확인하고 설득력을 확보하는지 검토한다. ‘기관 설립 이외의 정책수단 검토’에서는 각 부서의 세부사업을 검토하여 신규 출연기관 설립이 아닌 다른 방식으로 사업 추진이 가능한지를 검토한다.