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우리나라의 스타트업 생태계는 글로벌 반열에 올랐다고 해도 과언이 아닐만큼 급격한 성장을 이루었다. 이를 증명하듯 매년 GERA(Global Entrepreneurship Research Association)에서 실시하는 글로벌 기업가정신 연구(Global Entrepreneurship Monitor : GEM) 결과에 따르면, 한국의 기업가정신 지수(NECI, ’21년)는 5.7점으로 2019년 5.13점에 비해 0.57점이 상승했으며, 순위 또한 15위(’19년)에서 6위(’21년)로 상승하며 국제적 위상이 높아지고 있다. 특히, 지난 6월 Startup Genome이 발표한 글로벌 창업생태계 보고서(Global Startup Ecosystem Report : GSER)에서 서울이 100개국 280개 도시 중 10위를 차지하며, 세계적인 스타트업 도시로 자리매김하였다. 이러한 결과는 정부와 지방정부 그리고 수많은 스타트업과 국내 스타트업 생태계 내에 있는 모든 주체들이 노력한 결과라 할 수 있다. 반면, 이러한 성과 이면에는 아쉬운 부분이 존재하기 마련이다. 바로 '서울'이라는 것이다. 창업 인프라와 인재들이 주로 수도권에 집중되어, 지역에서는 스타트업 생태계를 조성하고 이를 통해 지역경제를 활성화하는데 어려움을 겪을 수 밖에 없는 상황임을 방증하고 있다는 것이다.

제조업 비중이 높은 우리나라는 산업단지라는 공간에 유사 업종을 집적하여 주력산업을 집중 육성하는 방식으로 산업경쟁력을 확보하고자 노력해왔다. 산업단지는 우리나라 제조업의 거점으로 생산, 수출, 고용에 핵심 역할을 담당하여 우리나라가 세계 8대 무역국으로 성장하도록 견인하고 있다. ’19년 말 기준으로 산업단지가 전국 제조업에서 차지하는 비중은 생산의 64%, 수출의 66%, 고용의 49%로 국가 경제에서 차지하는 비중이 매우 높다. 업체 수 기준으로는 11만 개 사, 고용은 무려 227만 명(’21년 말)에 이른다. 이 중 입주기업의 85.6%가 제조업으로 기계, 전기전자, 석유화학, 운송장비 관련 업종이 대다수를 이루고 있다. 이러한 산업단지는 지역 제조업 생산과 고용의 높은 비중을 차지하며, 지역경제의 중추적인 역할을 담당하고 있다. 산업화 초기에 우리나라는 부족한 자원과 협소한 국내시장 등으로 경제성장의 기반을 마련하는 데 어려움이 있어 수출 지향형 경공업을 육성하기 위하여 산업단지를 집중적 개발하였다. 첨단 IT업종 등이 집적화되어 한국의 산업단지를 대표하는 서울 구로디지털단지는 이러한 정책의 하나로 1964년에 조성되었고 이는 지방자치단체가 산업단지 개발에 참여하는 직접적인 계기가 되었다. 1970년대 들어 해안지역 등에 공업단지가 개발되고 1980년대부터는 국토 균형발전을 위해 지역의 거점 산업단지를 기반으로 경제성장이 활발하게 진행되었다. 2000년대 들어서는 지식산업 등 첨단산업 출현, 산업의 융복합화와 같은 시대적 요구에 부응할 수 있는 산업단지의 필요성이 제기되었고, 도시와 인근지역에 소규모로 자리 잡을 수 있는 도시첨단산업단지가 도입되었다.

국가균형발전특별법 제정과 균형발전특별회계 설치 등 균형발전정책이 본격적으로 시행된 지 거의 20여 년이 다 되어 간다. 그동안 혁신도시로 많은 공공기관들이 이전하였고 지역산업진흥사업이나 지방대학 지원사업을 비롯하여 낙후된 도시, 농산어촌을 위한 많은 사업들이 추진되었다. 그로부터 상당한 시간이 흐른 지금, 대한민국의 균형발전은 어느 정도 이루어졌을까? 균형발전과 함께했던 지난 20여 년을 되돌아보며 이런 상상을 해본다. “2022년 9월 1일 상황이다. 요 몇 년 새 지방에서는 일자리와 사업 등 기회가 넘쳐나기 시작하였다. 산업, 경제, 교육, 문화, 의료, 복지, 삶의 질 등 여러 분야의 지표들에서 지방이 수도권보다 훨씬 좋아진 지 오래다. 이제 학생들은 지방에서 대학을 졸업한 이후 굳이 서울로 가려 하지 않고 지역에 잔류하여 기업이나 연구소에 취직하거나 창업하여 성공한 스타트업들을 만들어 내고 있으며, 그동안 학령인구의 감소와 인구유출로 신입생 지원 미달 등 크게 시름하였던 지방대학들은 모두다 100%가 넘는 정원 충원율을 기록하고, 인재양성과 연구개발로 지역발전의 중추기관으로 자리매김하고 있다. 이제 진짜 기업 하기 좋은 곳은 창의적 인재가 넘치고 자원도 풍부한 지방이라는 인식 속에 벌써부터 몇몇 대기업은 기업 본사를 지역으로 이전하려고 여러 지역에 노크하고 있다.”

지난 2019년, 신기술·신산업의 발전을 통한 지역경제 활성화의 기치를 내세우고 중소벤처기업부 주관 하에 규제자유특구제도가 처음 시행되었다. 그리고 그 일환으로 정부는 법령과 규제를 개선·완화하고 신기술·신산업 육성을 뒷받침하는 “규제자유특구”를 지정·운영함으로써 지역경제 활성화를 통한 국토 균형발전과 4차 산업혁명에 발맞춘 기술혁신의 목표를 동시에 추구하기 위해 범정부적인 관심과 역량을 집중하고 있다. 이하에서는 규제샌드박스의 개념과 규제자유특구의 주요내용을 개관하고 주요 쟁점 및 제도적 발전을 위한 제언을 중심으로 글을 진행하고자 한다.

지방이 소멸하고 있다. 수많은 대책들이 있어 왔지만, 예외 없이 모두 소멸의 길로 가고 있다. 반전을 꾀할 수 있는 묘수는 없는 듯하다. 지난 50여 년간 지역발전에 성공한 곳은, 즉 일자리가 창출되고 사람들이 살고 싶어 하는 지역으로 성공한 곳은 서울 강남과 경기도 신도시뿐이다. 이들 ‘성장한 지역’을 보면 어떻게 해야 지역이 발전하는가는 명확하다. 이들 지역은 공공적 자원, 인프라적 자원, 교육적 자원, 문화적 자원의 대규모 투자라는 ‘탑다운 빅푸쉬 정책’으로 놀라운 성장을 했다. 반면 그 이후는 이렇다 할 예가 없다. 공공 자원을 쏟아부었던 혁신도시조차도 그러지 못했다. 빅푸쉬라고 할만한 것도 없었고, 있었다 해도 영역과 지역이 한정되거나 분산되었다. 이제 권위적이고 일방적인 탑다운이 불가능해진 시대에 빅푸쉬 정책은 기대조차 어렵다. 그래서 새로운 대안으로 거버넌스가 등장했다. 지역주민들 스스로 문제를 해결해보자는 취지다. 소통과 합의를 전제로 지역주민과 조직들이 주체가 되어 지역의 문제를 해결하고 지역발전의 동력이 되자는 상향식 발전전략을 대안으로 내세웠다. 문화도시 정책이 그러한 거버넌스적 지역발전의 대표적 사업으로 나섰다. 그리고 지난 몇 년간의 사업으로 주민들 사이의 연대가 강화되는 효과를 확인했다. 그럼에도 불구하고 지역소멸의 경향은 꺾일 조짐이 없다. 그래서 이제 다른 시각들이 생겨나고 있다. 지역주민들끼리의 소통과 연대로부터 지역 외부의 사람들에게로 시각을 돌리기 시작한 것이다. 이른바 관계인구, 생활인구 등의 개념으로 외지인들, 이방인들을 환대해야 한다는 생각이 움트기 시작했다. 외지인들을 관광객으로만 취급하고 우리 지역에서 돈이나 쓰고 가는 사람들로 보는 시각이 아니라 우리 지역과 연결되어 지식과 정보 그리고 경험과 체험을 공유하는 ‘관계인구’로 보기 시작한 것이다. 문화도시 정책에 새로운 패러다임이 등장하고 있는 것이다. 이제 외지인은 지역과 네트워킹하고 또 지역에 체류도 하며 지식을 순환시키는 핵심 인력으로 포용되기 시작했다. 워케이션부터 메타버스까지 외부인과의 지속적 네트워크를 위한 새로운 사업들이 만들어지기 시작한 것이다.

2022년 5월, 인구감소지역 지원대책 수립을 위한 인구감소지역 지원 특별법(이하 인구특별법)이 제정되어, 2023년 1월 시행을 앞두고 있다. 우리나라의 인구감소에 대한 위기 인식은 2010년대 말부터 시작되었다. 2020년 말 기준 사상 최초로 출생아보다 사망자가 많은 인구 데드크로스(Dead-Cross) 현상을 겪는 동시에, 2019년 말 기준 국가 전체 인구의 과반수를 넘는 50.2%의 인구가 수도권에 집중하는 인구 역전 현상이 나타나면서, 인구로 야기되는 지역 간 불균형의 문제가 이슈화되기 시작하였다. 이에 2020년 12월 국가균형발전특별법을 개정하여, 인구감소지역에 대한 지정 및 시책 추진을 국가와 지방자치단체의 책무로 규정하였다. 2022년 인구감소지역 지원 특별법의 제정은 이 후속 조치로서, 국가균형발전특별법 제2조에 따라 지정된 인구감소지역을 대상으로 하는 특별지원대책을 담고 있다. 앞서 2021년 10월 행정안전부 장관은 균형발전특별법에 의거하여 인구감소지역 89곳을 선정하여 지정·고시한 바 있다. 인구감소지역 자치단체들은 5년마다 인구감소지역 대응기본계획(이하 기본계획)을 수립하여야 하며, 기본계획에는 지역 인구구조 등에 관한 일반사항 외에, 지역 특성을 반영한 인구감소 대응 전략, 생활권 연계협력 추진, 생활인구 확대 등에 관한 내용을 포함하도록 하고 있다. 인구특별법에서 새롭게 규정하고 있는 생활인구 시책이 기존 계획 및 전략과 차별화된 전략이라고 볼 수 있으므로, 이번 커버스토리에서는 생활인구 관련 개념 및 전략 등을 살펴보고자 한다.

개방화, 고령화 등 농업의 구조적인 문제가 투자위축으로 이어져 농업의 성장·소득·수출이 정체되는 등 성장 모멘텀이 약화되는 가운데, 농업에 ICT 기술을 접목한 스마트농업은 청년 유입, 농업과 전후방 산업의 투자를 이끌어낼 효과적인 대안으로 부상하고 있다. 스마트팜이란, 비닐하우스·유리온실 등의 시설원예, 축사 등에 사물인터넷(IoT), 빅데이터, 인공지능, 로봇 등의 정보통신기술(ICT)을 접목하여 작물과 가축의 생육환경을 원격·자동으로 적정하게 유지할 수 있는 농장을 말한다. 스마트팜이 주로 생산 기능을 강화하기 위한 시설·장비(H/W)에 초점을 둔 좁은 의미의 개념이라면, 스마트농업은 생산뿐만 아니라 가공·유통·소비 등 농업 가치사슬(value chain)의 모든 단계에 걸쳐, 데이터·인공지능(S/W)에 기반을 두고 농업혁신을 창출하는 넓은 의미의 개념이다. 정부에서는 「농업농촌 및 식품산업 기본법」, 「스마트팜 확산방안(2018)」 등 관련 법령과 상위계획에 따라, 농업의 생산성 향상, 청년 일자리 창출, 산업인프라 구축 등을 목적으로 스마트농업 육성사업을 추진하고 있으며, 관련 예산은 2014년 464억 원에서 2022년 3,044억 원으로 증가하는 추세다. 스마트농업은 새로운 정부 국정과제(71번, 농업의 미래성장산업화)의 일환이기도 하다. 본 커버스토리에서는 우리나라의 스마트농업 육성 정책·사업이 ①시설 보급·확산, ②ICT 데이터 수집·활용, ③연구개발(R&D), ④산업인프라 구축 부문으로 시행되고 있다는 점을 고려하여, 부문별 성과와 개선방안을 검토하고자 한다.

균형발전의 슬기로운 해법을 찾아야 할 상황 도래 예상보다 빨리 데드크로스(dead cross)가 시작되었다. 데드크로스는 총인구 감소로 이어진다. 생산인력이 줄고 재화와 서비스를 소비할 인구 또한 감소함으로 그야말로 국가 전체의 발전 패러다임 재편이 필요한 상황이다. 더불어 급속한 산업화·도시화 이래 수십 년 지속된 이촌향도 인구 흐름과 수도권 일극 집중으로 인한 국민의 삶의 질 저하 문제 또한 가볍지 않다. 이런 인구 충격과 삶의 질 저하 문제는 지역별로 차별적이다. 도시는 혼잡과 집중으로 인한 문제에 직면해있다. 이와 달리 농산어촌은 과소화·공동화로 인해 소멸까지 걱정하는 형편이다. 이러한 극단의 불균형 문제를 해소할 대안은 없을까. 결국 도시에는 사람이 과도하게 집중하면서 구성원의 삶의 질을 저하시키는 문제가 일어나고, 농산어촌에서는 합계출산율이 도시보다 더 높음에도 사람이 많이 빠져나가서 생기는 문제이니만큼 인구 이동의 흐름을 바꾸는 계기를 만드는 것이 상식적 대안이다. 마침 도시민의 농산어촌 정주 및 활동 수요도 상당히 높은 편으로, 농산어촌의 여건이 갖추어지고 계기가 만들어진다면 그것이 문제 해결의 열쇠가 될 성싶다.

# 어느덧 일상으로 다가온 AI 우리는 거실에 앉아 전혀 어색하지 않은 TV 속 어떤 여자 연예인을 보고 사람인지 아닌지, 약간은 어색한 듯, 아닌 듯한 느낌을 받는다. 그렇게 반복해서 보니 드디어 그녀가 익숙해진다. 그 여자 연예인은 바로 인공지능 버추얼 인플루언서 ‘로지’다. 이제는 그녀가 인공지능 버추얼 인플루언서인 것을 웬만한 사람들은 다 안다. 그녀는 가상공간 속에서 SNS를 하고, 인간과 다양한 공간에서 자연스럽게 공존하며 메타버스 세상을 구현하고 있다. TV에서는 또 다른 인공지능 기술을 활용한 일상을 엿볼 수 있다. 식당에서 음식을 나르는 서빙로봇, 24시간 예약을 받아주는 AI 통화비서, 독거노인과 함께 말동무가 되어주는 AI 케어로봇 시니어 광고가 그 주인공이다. 인공지능은 잘 짜인 소프트웨어로 이를 사용하기 위해서는 컴퓨터가 필요하고, 이러한 컴퓨터는 로봇, 웨어러블 기기, 대화형 기기 등으로 나타나고 있다. 특히 딥러닝 기술을 이용한 인지, 예측, 자동화, 소통, 생성 기능을 이용하여 우리 주변의 많은 ICT 기기들을 사용할 수 있게 해 주고 있다. 미래에는 우리가 할 수 없거나, 곤란한 경우를 해결해 주는 일상에서 필요한 기술이 될 것이다. 단적인 예로 미국 스마트워치 광고 중 사용자가 움직이지 않자 911로 신고하는 장면을 본 적이 있을 것이다. 우리가 상상했던 일들이 현실에서 가능해진 것은 AI와 통신, 장비의 발달이 가져온 결실이다. 현재 우리는 이것을 일컬어 4차 산업혁명이라 부르고 있다.

4차 산업혁명은 인류가 전혀 경험하지 못할 만큼 빠른 속도로 획기적인 기술 진보와 전 산업 분야의 혁신적인 개편을 불러일으키고 있다. 4차 산업혁명 핵심기술을 기반으로 하는 애플, 구글, 아마존, 페이스북 등 기업의 성장과 그들이 제공하는 서비스 활용은 이미 우리 일상에 큰 변화를 가져왔다. 공공 영역에서도 4차 산업혁명 변화를 발 빠르게, 그리고 지속적으로 수용하고 있는 추세이다. 새 정부 110대 국정과제에는 ‘모든 데이터가 연결되는 세계 최고의 디지털플랫폼 정부 구현’이 포함되어 있어, 데이터 분석을 통한 정책효과 정밀 예측 등 국정운영의 과학화 실현을 목표로 하고 있다.

디지털 전환 시대, 지역의 위기와 기회 디지털 전환(DX, Digital Transformation)은 일상생활을 비롯해 생산 활동에서 혁신 방식까지 삶의 다양한 부분에 영향을 미치며 새로운 시대상을 만들어내고 있다. 제4차 산업혁명과 코로나 팬데믹으로 인해 디지털 전환이 더욱 가속화되면서, 지방소멸이라는 위기를 맞고 있는 지역에서는 그 대응력에 따라 또다른 위기나 새로운 기회로 다가올 수 있다. 그동안 다양한 국가균형발전 정책에도 불구하고, 수도권과 비수도권 간 양극화 현상은 심화되어 지방소멸 위기가 심각해지고 있다. 지난 2020년 처음으로 수도권 인구가 비수도권 인구를 추월(50.2%)하였으며, 출생아 수보다 사망자 수가 더 적은 인구 자연감소도 시작되어 2022년 4월 현재도 감소세가 이어지고 있다. 전국 228개 시군구 중 2015년 불과 33곳에 불과했던 소멸위험지역은 2021년 106곳(46.5%)으로 증가하였으며, 그 가운데 소멸고(高)위험지역은 36곳에 해당된다. 농어촌 낙후지역을 포함하는 대부분의 군 지역들은 이미 소멸위험 단계에 진입하였으며, 최근에는 제조업 쇠퇴지역과 대도시 원도심 지역(부산 영도구와 중구, 대구 서구 등)까지 지방소멸 위험이 확산하고 있다(그림 참고). 이제 ‘지방소멸’은 우리가 직면하고 있는 지역 위기의 심각성을 보여주는 가장 단적인 표현으로 자리잡았다.

우리는 ‘디지털 시대’에 살고 있다. 디지털 경제, 디지털 플랫폼, 디지털 전환뿐만 아니라 빅데이터, 인공지능(AI), 4차 산업혁명, 메타버스, 사물인터넷, 클라우드 등 ‘디지털’이 파생하는 수많은 용어가 일상언어가 되었다. 세계경제포럼(WEF)은 향후 10년간 새로운 가치의 60-70%는 데이터 기반의 디지털 네트워크와 플랫폼에서 창출될 것이라고 하였다. 구글, 아마존 및 카카오, 네이버 등 국내외 빅블러(Big Blur) 기업들은 인테넷 기반 플랫폼 기술을 바탕으로 제조, 금융, 유통 등 전통 산업 분야로 영역을 확장하면서 디지털 사회로의 혁신을 주도하고 있다. ‘디지털 기술’을 기반으로 사회의 가치가 변하고, 산업의 중심이 이동하고, 기술의 개념이 바뀌고 있다. 지역에서도 산업발전과 혁신의 출발은 디지털 전환을 통해서 이루어질 것이다.